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关于南昌市“共享单车”管理问题的调研报告

来源:万博manbetx官网 编辑:殷玉琼 时间:2018-06-20

    共享单车是互联网租赁自行车的俗称,是供给侧改革、共享经济的新鲜业态,引领了绿色、便利、健康的生活新风尚。绿色、共享,是我国“五大发展理念”的重要内容,习近平总书记在党的十九大报告中指出,要深化供给侧结构性改革,在绿色低碳、共享经济等领域培育新增长点、形成新动能。南昌市自今年元月首批共享单车进驻以来,在解决市民出行“最后一公里”、缓解城市汽车拥堵等方面发挥了积极作用,但“红橙黄绿青蓝紫”的斑驳色彩,早已成为共享单车泛滥成灾的生动写照。当资源共享背离公共秩序,我们应如何应对和调控?为调研了解我市共享单车管理现状,提出针对性强、操作性强、实效性强的对策建议,中共南昌市委党校51期青干班第四课题调研组先后深入市城管委、市交通局、南昌县、西湖区及相关企业开展实地调研,现将调研成果报告如下:

    一、我市共享单车发展现状

    我市的共享单车虽然发展时间尚短,但发展速度、规模与国内大中城市同步。

    (一)市场规模。截至2017年11月,我市共享单车投放总量约35万辆。运营企业为“6+1”,“6”即:1.摩拜,今年2月23日进驻,投放量10万辆;2.ofo,今年1月进驻,投放量6万辆;3.哈罗,今年3月17日进驻,投放量11万辆;4.永安行,今年1月进驻,投放量1万辆; 5.优拜,今年3月9日进驻,投放量7962辆;6.酷骑,今年5月进驻,投放量4.5万辆。“1”即:南昌市公共自行车,由南昌公交运输集团所属的南昌公交顺道公共自行车科技公司负责运营管理,2016年底进驻,投放量为1万辆。目前,由于市场激烈竞争,酷骑、永安行、优拜相继被呑并或暂停运营,“6+1”已逐渐演变为“3+1”。

    (二)运作模式。南昌市公共自行车为有桩式,摩拜、ofo等6家为无桩式。摩拜,计费标准为1元/半小时,押金为299元/人,设立了押金专用帐户;ofo,计费标准为1元/小时,押金为199元/人,芝麻信用积分650分以上可免押金,在中信银行设立了押金专用帐户;哈罗,计费标准为1元/小时,押金为199元/人,押金由上海招商银行管理;市公共自行车,押金为200元/人,计费标准为第1小时内免费,第2小时收费1元,第3小时收费2元,第4小时及以上每小时收费5元。

    (三)使用状况。我市共享单车市场主要使用人群为18-45岁人群,比例接近90%,学生、上班族需求量大且其互联网应用程度高、普及广。据各运营企业自行上报,ofo日平均使用频次约6次/辆,日均使用人次约36万次;摩拜日平均使用频次约3.5次/辆,日均使用人次约35万次;哈罗日平均使用频次约3次/辆,日均使用人次33约万次;市公共自行车日平均使用频次约1.8次/辆,日均使用人次约2万次。

    二、我市共享单车存在的问题

    近年来,我市共享单车呈井喷式发展,在更好地满足公众出行需求、有效解决城市交通出行“最后一公里”、缓解城市交通拥堵、构建绿色出行体系等方面发挥了积极作用。但同时也在不断上演“彩虹大战”,存在车辆乱停乱放、车辆运营维护不到位、企业主体责任不落实、用户资金和信息安全风险等问题。具体表现为“七无”:

    (一)管理无法规。调研了解到,在共享单车管理方面,全国各地都存在法规滞后现象,成都市是共享单车进入108天后才出台了正式的《试行意见》,成为全国第一个颁布共享单车指导意见的城市。目前我市只有市城管委在今年7月20日出台了一个《南昌市城管委关于促进共享单车规范停放的管理规定(试行)》,全面性的《南昌市关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的若干意见》目前已完成了意见征集和起草工作,还需按照相关法律法规规定的程序进行合法性审查等工作后报经市政府常务会审议通过方可出台。

    (二)市场无准入。未实行准入或报备制,现有的运营企业都是打着“共享经济”和“市场供给侧结构改革”的名义,“先上车还未补票”,很多地方都是一夜之间冒出大量的共享单车。我们在南昌县调研了解到,5家共3万辆共享单车进驻一个多月后,当地城管部门采取管制措施,运营企业才到城管部门“露面”。

    (三)规模无限制。共享单车的大规模投放,占用或挤压了大量公共空间,实质上是资本市场对社会生活的破坏。在现场调研中我们看到,地铁口、商场门口等地,不同的共享单车形成“围城大战”,甚至出现“单车坟场”,行人只能绕道而行,连路边的人行道,也停满了共享单车。共享单车的数量过剩,是上层资本投入过量、商家恶性竞争的结果,而我们只能“望车兴叹”。前不久,江西卫视曾报道,在南昌市万寿宫地铁口,ofo与哈罗两家公司为争夺市场当街“掐架”。据专业人士分析,以南昌的常住人口530万来计算,最多能容纳的单车数量只接近5万辆,这是最合适于我市共享单车生态环境的数量,而目前市场数量已近40万辆,过度投放达8倍之多。

    (四)停放无区划。共享单车采用手机扫码开锁,不用固定的停车桩,没有固定的停放地点,加上施划的停放区滞后或只施划了少量停放区,造成共享单车乱停乱放非常严重,“破窗效应”一览无余,突出表现为占机动车道、占盲道、占隔离带以及占绿毁绿、坏车乱堆等。近期中南大学联合天津大学曾作过市场调查,50.3%的用户有过违停经历,人行道、车行道、商场等公共场所出入口排违停高发区域的前三位,高达54.2%的用户表示存在违停认知盲区。

    (五)企业无主责。运营企业是共享单车管理的主体,但在现实中,运营企业普遍存在主体责任落实不到位现象,运维不到位,“人车比”不匹配(摩拜仅有2:1000,ofo仅有5:1000),企业相关管理制度滞后,给城市管理带来巨大难题,尽管运营企业在逐步加强管理,但成效仍不明显。调研中,我们发现,现在的现状是:企业盲目投放,拼数量,轻管理,“群雄逐鹿”,无序撕拼,看谁挺到最后。

    (六)权益无保障。一是押金无保障。杭州市派人专门去摩拜、ofo北京总部考察,发现两家企业的资金安全都存在极大的风险,ofo相对好些,押金是由第三方托管,而摩拜则是由招商银行监管的,有合作的性质,押金易发生挪用。同时,押金“易进难出”,由于押金已形成相当规模的资金池,而企业尚未形成盈利,押金风险很大。酷骑单车在今年8月出现押金难退引发社会广泛关注。二是个人信息无保障。今年5月13日,有一名女程序员在一场国际安全极客大赛上演示了不到一分钟攻破共享单车的高危漏洞,直接获取用户信息,这名程序员表示,共发现4款共享单车存在云端逻辑漏洞。三是交通安全无保障。有的共享单车在使用过程中出现质量问题,导致意外频发,事后又理赔难。ofo单车报修率只有4%。

    (七)乱象无禁区。共享单车是城市文明的“照妖镜”。绝大多数市民文明素养都很高,但在共享单车使用方面也有不文明人。例如:有些用户只顾自己方便,在盲道、路口、绿化带中随意停放,有的扒轮胎、卸车座、拆链条、涂车牌号和二维码,甚至直接扔至河或湖中、喷漆占为己有、车座上插针等种种乱象“层出不穷”。酷骑单车今年5月进入南昌,据企业负责人介绍,第一批投放667辆车,短短20天仅剩下428辆,投放不满一个月丢失率超过50%。今年10月26日,一名女子骑着共享单车在我市丰和北大道逆行,被交警拦下,她却弃车走人,之后被交警制止,交警让其到非机动车学习点接受教育,她却拒绝并再次强行离开现场,民警当场想进行人脸识别,她又把民警的警务通打落在地,民警将其控制住, 派出所对她涉嫌妨碍执行公务的行为,作出了行政拘留10天的处罚。共享单车乱象,表面上看是个人素质问题,深层来看,是管理体制缺陷、企业主体缺位、城市空间缺乏等因素共同作用的结果。

    三、我市对共享单车管理所做的工作

    通过调研,我们了解到,共享单车管理问题,已引起相关管理部门和市民的高度关注,相关管理部门已采取多种行之有效措施,加强了共享单车管理。调研组去调研过的市城管委、市交通运输部门所做的工作主要有:

    (一) 市城管部门

    1、实行了企业约谈。6月26日、7月4日和5日,市城管委对共享单车停放整治工作进行了密集部署和调度,7月10日约谈了6家共享单车运营企业,要求企业履行主体责任,加强车辆停放管理。

    2、出台了管理文件。立足本部门工作职能,出台了《南昌市城管委关于促进共享单车规范停放的管理规定(试行)》,8月1日起正式施行。7月25日召开新闻发布会对外发布了《管理规定》,6家运营企业同时在新闻发布会上发布了《加强共享单车规范停放管理的联合声明》。

    3、开展了长效整治。成立了共享单车乱停放整治工作领导小组,制定了专项整治工作方案,市城管支队抽调了30名执法人员,调配10台执法车,组建专项整治队伍,经常开展集中整治行动,暂扣车辆约3.8万辆。

    4、实行了数字监管。要求6家运营企业在市城管委进行了备案,将各家企业信息接入了数字城管监督指挥中心系统,受理并在规定时间内及时处置政府部门通知、市民举报等问题。逾期不整改的,通知城管执法机关予以拖离,并依法实施处罚。从8月底共享单车企业纳入数字城管监管以来,共享单车停放问题各企业自行整改率从最初的不到10%逐月上升到80%。

    (二)市交通运输部门

    1、开展了专题调研。为更好地学习和借鉴外地城市共享单车管理方面的先进经验,5月15日至17日,组织人员先后赴杭州、成都两市进行了专题调研,形成了专题调研报告。

    2、草拟了管理办法。在专题调研的基础上,多次召集我市运营企业进行座谈,加强研讨交流,同时对各县(区)、开发区(新区)和市直相关职能部门分别函询意见,结合南昌实际,草拟了《南昌市关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的若干意见》征求意见稿,待征询市法制部门合法性审查意见后,就可形成送审稿提请市政府常务会议研究出台。

    3、加强了组织协调。履行了共享单车管理综合协调管理职责,对全市共享单车运营企业加强了行业管理和指导。

    四、我市共享单车管理的对策建议

    共享单车管理问题,是一个全国性难题。今年8月1日,国家交通运输部等10部门出台了《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》,给全国加强共享单车管理提供了“指南”。作为南昌市,既应以国家法规为指引,又应因地制宜,制定我市的地方性管理举措。结合此次调研情况,提出对策建议如下:

    (一)确立一个定位。共享单车尽管带来了一系列城市管理难题,但不能简单说声“取谛”,而应由现有的“被动”、“鼓励”向“规范”、“服务”转变。做到“四个坚持”:一要坚持市场调控。真正发挥市场在资源配置中的决定性作用,政府作为调节市场的杠杆,既要尊重市场客观规律,又要引导和调控好市场,避免市场长期无序竞争。建议:建立“备案制”, 运营企业开始运营前30日向企业注册地的属地交通运输部门报备,车辆投放量要真实报备和掌控;限定运营企业车辆投放量,今年9月7日北京就宣布暂停共享单车新增投放,目前,全国已有12个城市叫停共享单车,若缺少法律依据,至少应通过停车泊位数和运营企业“人车比”来限制车辆真实投放量;提高线上线下服务人员“人车比”,建议参照杭州经验设定为1:80。二要坚持问题导向。要以问题为导向,对照问题清单,实施包容审慎监管,形成规范和服务共享单车的发展环境,政府层面要落实监管责任,企业层面要落实主体责任,依法规范经营,社会和公民层面要落实文明公约,共同构筑共享单车绿色生态发展的环境。三要坚持属地管理。要以属地政府(街道、社区)、管委会作为管理责任主体,实行区块化、网络化管理,充分发挥地方政府的自主权和创造性,因地制宜,因地施策,探索符合本地实际的发展模式和管理模式。如西湖区推行的“721”工作法(70%的问题用服务手段解决、20%的问题用管理手段解决、10%的问题用执法手段解决)就是一个很好的示范经验。四要坚持多方共治。充分调动各方面积极性,形成政府、企业、社会组织和公众共同治理的局面。要推进公共租赁自行车与共享单车融合发展,建立完善多层次、多样化的城市出行服务体系。

    (二)出台一个法规。共享单车作为共享经济的新业态,应让资源以公正公平合理的方式惠及群众,而政府的角色就是提供科学有力的制度落实共享、保障共享。作为市级政府,应在贯彻落实今年8月1日国家交通运输部等10部门出台的“指导意见”的基础上,抓紧出台地方性治理法规。9月29日,《杭州市促进互联网租赁自行车规范发展的指导意见(试行)》正式发布。我市交通运输部门草拟的《南昌市关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的若干意见》征求意见稿,已对各县(区)、开发区(新区)和市直相关职能部门分别函询了意见,建议市政府尽快进行研究并颁发实施。建议在文件出台前,要求各运营企业不得增加车辆投放量。据新闻报道,深圳即将对共享单车立法,目前正在听证。

    (三)规范一个职责。厘清各层级职责,避免管理“空白”,是规范共享单车管理的关键。中央财经大学教授、中国民生经济研究中心主任李永壮认为,共享经济发展过程中政府监管要跟上,应及时制定适用于共享经济所具有的跨区域、跨行业和网络化特点的法律,厘清相关责任。为此,建议:一是政府层面,要履行好监管职责。要明确各部门工作责任,建立联合工作机制,形成“部门+属地+企业+公众”工作协调机制。建议市交通运输部门负责政策制定、统筹协调和运营企业的监督管理工作;市城市管理部门负责停放管理的综合协调和监督管理工作;市公安机关负责道路交通通行、车行道停车秩序管理和涉及治安案件的查处工作;市市场和质量监督管理部门依法对运营企业的投放车辆进行质量监查;市金融办负责协调银行对用户押金和预付资金设立专用帐户的监管;市发展改革、工商等部门按照各自职责,负责社会信用体系建设、资质管理等相关工作,等等。二是企业层面,要履行好主体责任。运营企业是共享单车的投放主体和经营管理主体,应当依法承担主体责任。其职责应至少做到以下几点:应在进驻前30日以上向企业注册地的属地交通运输部门进行备案,并主动接受相关职能部门监管,依法依规运营,违反规定须服从相关部门依法依规处理;应在我市行政区域内设立具有法人资格的企业或持有本市注册登记的分支机构的营业执照,并在我市依法纳税;车辆投放规模应符合我市城市发展整体规划,应根据市场需求和行政管理部门的指导,合理、及时调整投放规模和分布区域;应配强线上线下服务能力,组建专业运行维护队伍,建立投诉处理机制;应对用户实行实名制注册登记并签订服务协议,制定安全守则、文明用车奖惩制度及建立个人信用评价体系,保障用户信息安全,创新保险机制,为用户购买人身意外伤害险,禁止向未满12岁的儿童提供注册登记服务;应通过具备相关资质和牌照的第三方支付企业进行资金结算,为用户提供安全便捷的支付结算服务;车辆应符合现行国家标准和行业标准,车身不影响市容;应建立事故赔偿机制、流程、标准并向社会公示,完善网络安全管理制度和安全防范措施;建立退出机制,终止经营服务前20日,须向交通运输主管部门提出书面报告并向社会公告。

    (四)健全一个平台。建立健全政府、企业、社会、公民的“四位一体”管理平台。一要推行联席机制。市交通运输等部门要定期、不定期召集各种形式的联席会议,建立事前通报制度,及时研究、调度相关管理工作,及时处理解决出现的问题,形成“3+12+N”的联席协商制度(3指市交通、城管、公安部门;12指三县六区三管委会;N指共享单车运营企业)。二要推行联动机制。建立行业管理协会,组建线上服务机制,及时进行互联互动。要共同搭建大数据共享平台,健全完善“实时更新、实时处理、实时调控”的大数据共享应用机制,通过出行热度、出行人次、出行需求等热点位置的大数据分析,针对中心城区早晚高峰、节假日、大型活动等出行特点,做好共享单车的交通组织,指导企业实施精准调度投放。三要推行联治机制。企业加强行业自律,政府相关职能部门依法履职,对车辆运行公共秩序、不文明现象、损毁或偷盗等违法行为进行联合治理,形成协同工作机制。加快制定《共享单车运营企业服务质量信誉考核管理办法》以及积极推进《共享单车行业监控平台》建设,提升科技化监管水平,政府管理部门与运营企业要实行网格化线下运维模式“无缝”对接,建立“线下发现、线上告知、线下运维、线上反馈”的高效监管机制。

    (五)推行一个“围栏”。共享单车,其优点在于随取随停,但造成城市管理难题的关键也是随处乱停乱放,因此解决停放点问题,是解决共享单车管理难题的关键。通过调研,无论是政府部门还是企业,都认为推行“电子围栏”,是目前比较有效的管理方法。具体操作是,对城市重要商业区域、公共交通站点、交通枢纽、居住区、旅游景区周边、社区公共场所等地,在符合城市综合交通体系规划的前提下,本着便利原则,配合划定共享单车停放区,推行“电子围栏”,实行“网格化”管理。运营企业要采用最先进的定位系统,据我市公共自行车经营企业顺道公司介绍,其公司可与其他运营企业合作高科技的定位芯片锁技术,其定位性能可精确到厘米,这就意味着,借车人若车辆未停进“电子围栏”,车辆将不能锁闭。同时,运营企业要综合通过大数据、“红包车”、奖扣信用分、暂停使用资格或申请金融部门对用户银行信用挂钩等措施,有效规范用户停车行为。推行“电子围栏”,最大的问题在于高昂的投资问题,可采取“PPP”模式或“企业投资、政府补贴”的方式进行解决。

    (六)防范一个风险。押金问题,是共享单车管理中极易造成社会不稳定的最大风险。今年11月22日,新华社发问:共享单车押金问题当务之急是明确谁来管,扎紧监管篱笆共享单车才能骑稳致远。北京大学继续教育学院院长、中国信用研究中心主任章政认为,共享经济依然大有可为,但破题的核心在于信用建设。要鼓励运营企业采用免押金方式提供租赁服务。企业对用户收取押金、预付资金的,应严格区分企业自有资金和用户押金、预付资金,明确企业应通过具备相关资质和牌照的第三方支付企业进行资金结算,并自觉接受交通、金融等主管部门监管,防控用户资金风险。同时,企业应建立完善用户押金退还制度,加快实现“即租即押、即还即退”。运营企业实施收购、兼并、重组或者退出市场经营的,必须制定合理方案,确保用户合法权益和资金安全。

    (七)强化一个宣传。要加强对共享单车使用规范和安全文明骑行的宣传教育,引导用户增强诚信和文明意识,遵守交通法规,遵守社会公德,维护城市文明形象。一是相关管理部门要通过新闻媒体、主题教育、志愿者活动等多种方式,加大宣传引导力度,积极倡导市民遵纪守法,遵从城管、公安等部门的执法管理,依法文明骑行和规范停放。二是运营企业要通过平台推送、公益广告等渠道,配合政府部门加强宣传,与市民开展对话沟通,进行用户教育,开展文明骑行进校园、进社区活动,宣传12岁以下未成年人严禁骑行,并且劝导家长不为儿童开锁,倡导安全骑行、文明骑行。11月20日,ofo小黄车联合西湖区交警支队,在松柏小学举办文明交通讲座,活动主题为“小小人儿莫心急,小黄车在中学等着你”,类似活动要多开展。三是市民应当自觉践行社会主义核心价值观,自觉遵守道路交通安全、城市管理等相关法律法规及服务协议约定,做到文明用车、安全骑行、规范停放。同时,要充分发挥舆论监督和社会监督作用,加大对违法违规行为的曝光,营造良好环境。充分发挥行业协会、产业联盟等各方作用,鼓励公众共同参与治理,形成企业主体、政府监管、多方参与的社会治理体系。

    课题指导专家: 杨保根

    课题指导老师: 郭 奋 李 想

    课题小组成员: 廖淑敏 吴建军

    范少勇 熊磊明 温春玲

    课题执笔人: 廖淑敏